全球城市区域及其发展策略

2007-11-29 国外城市规划 2007年第5期

Global City Region and Its Development Strategy 
作者： 易千枫 张京祥 

 
摘　要：
      全球城市区域构建了全球化背景下城市/区域空间形态的新图景，许多城市密集地区正由区域性的空间演化为全球性的战略地域。面对全球化营造的激烈竞争环境，全球城市区域实施了积极应对的发展策略，主要包括区域复兴与营销、城市增长联盟、区域创新系统培育等等。本文将对这些重要方面做简要的评述。
 
Abstract： 
      The global city-region set up a new view of the city and region space appearance under the globalization background. Many metropolitan areas were evolving from local area to global strategic region. Facing the fierce competition in globalization era, the global city-region carried out some active reply of development strategy, such as renewing region with marketing strategy, the growth coalition of regional development, cultivating regional innovation systems, and so on. This paper briefly comments these important aspects.
 
关键词： 
      全球城市区域；区域复兴与营销；增长联盟；区域创新
 
Keywords： 
      Global City Region；Region Renaissance and Marketing；Strategy；Growth Coalition；Regional Innovation
 

      全球经济和网络社会并没有带来一个均衡和对称发展的世界环境，从全球生产与社会要素的集聚形态看．大部分经济文化活动仍具有相当的地方性和区域性。工业化在全球的延伸和后工业化经济组织的巨大变革，使得空间不断极化并促使城市朝更加紧密联系的区域化方向发展，因此出现了新时期地域经济与空间的复合体——城市密集地区。受城市与区域之间高度联系与有机分工的影响，城市密集地区表现为不同的形态特征，如大都市带、都市圈、都市区等，但任何城镇空间聚集体的生长、演化及其内部经济的发展过程都是相互促进、紧密相关。随着城市密集地区作为“全球经济发展的控制中枢”、“制度与文化创新的源空间”、“技术和信息广泛交流的地区”的战略地位日益明显．逐渐成为包括发展中国家在内的各个国家和地区经济增长最快的区域。从全球整体来看，由于全球化作用的进一步深化，某些城市密集地区正在成长为全球经济体系的重要节点——全球城市区域(Global City Region)。
      1 从城市密集地区到全球城市区域
      1.1 关于城市/区域发展的未来预测
      全球化和信息化加速了世界新的城市等级体系形成，城市经济不再停留于国家经济体系一个等级，而是跨越国家范畴、打破垂直界限、链接全球运行的若干自然、经济和机构的网络。城市密集地区从传统意义的地区内“城市一区域”关系演化为“城市/区域—全球”新的关系形式。这一趋势一方面使得城市聚集能力(经济、政治与文化能量)和空间极化更加明显，国家内的城市密集地区数量和作用不断提高：另一方面，随着城市密集地区内具有国际经济强大支配力的全球城市数量不断增加，这些全球城市以及城市之间的合作联盟带动整个城市/区域成为全球性核心区域。
      全球竞争时代城市空间演化新特征，激发了学者研究城市/区域发展趋势的兴趣。Batten的网络城市(Network Citles)、Scott的“都市区一腹地”系统、Ohmae的“区域国家”(Region-state)等都是对未来空间形态的大胆构想，虽然他们的图景构想不尽相同，但其中不乏共性观点：(1)世界是展开城市竞争的基础平台；(2)全球经济功能分工将促使地域空间联系更加紧密；(3)某些节点在全球经济网络中的地位将更加突出和明显。与此同时，Douglass(1992)和McGee(1997)等人预测未来城市/区域空间发展将形成二级层级的全球城市体系：(1)全球性核心、具有强大支配力的全球城市(Global City)处于首要地位：(2)随着发展中国家(尤其是亚太地区)的都会区地位和作用不断提升，其将构成次级全球城市体系。
      1.2 全球城市区域的形成
      经济全球化进一步以功能性分工强化不同层级都市区在全球网络中的作用，带来了全球范围全新的地域空间现象——全球城市区域(Global City Region)。全球城市区域不同于普通意义的城市，也不同于仅有地域联系的城市群或城市连绵区，而是在高度全球化下以经济联系为基础，由全球城市及其腹地内经济实力较雄厚的二级大中城市扩展联合而形成的独特空间现象(Scott，2001)。根据Scott的例证，一旦“都市区”、“大都市带”、“城市密集区”(Desakota)及“大都市连绵区”(MIR)被赋予全球经济的战略地位．就足以成为全球城市区域。
      先于全球城市区域，一些学者(Hall，1984；Friedmann、Wolff.1982；Sassen.1991)更多聚焦于占全球经济举足轻重地位的全球城市/世界城市(WorldCity)。然而，P.Hall(2001)指出，全球城市仅仅指明少数、单个城市的属性特征，忽视了城市体系内个体间的相互联系，他认为全球城市区域能够概括散布诸多全球城市的巨大、复杂、混合的城市区域范围。其他学者也试图论证这种更加均衡和具有包容性的城市/区域模型：Douglass(2001)认为，以资源争夺为目的的城市竞争具有局限和浪费性，建议建立新的生产方式以城市合作代替城市竞争：Ohmae认为全球城市区域将带领一种更大网络和具有共同目标的经济组织形式产生，那些发展较好的区域在提升自身实力同时，也将为其他欠发达城市和地区提供发展机会。Friedmann(2002)反对当前外生的城市发展模式，认为内生发展能以协作关系让每个城市获得发展机会，将总体成本降到最低。Wolfensohn指出，诸如环境、贫穷、公平等问题都能在强调一体化和理性发展的全球城市区域模型中找到解决办法。Stren认为，全球城市区域兼顾到不同层级城市/区域发展，必然成为带动发展中国家经济增长的重要引擎。
      由于资本控制能力和商品链不断“上调”(upscaling)到全球或超国家层次，生产能力和产业竞争力不断“下调”(downscaling)到地方区域层次(Sassen．1991)，全球二级城市体系网络日益明显，全球化已经扩散到世界每一个角落并席卷几乎所有国家和地区。随着21世纪“区域”成为参与全球竞争的基本单元，为了在全球经济中不被边缘化和保持可持续发展地位，通过区域复兴、区域联盟以及区域创新等手段来强化城市/区域整体实力，已经成为各个国家政治权力机构与经济发展机构的主动要求。
      2 区域复兴与营销策略的有机结合
      2.1 全球竞争时代的区域复兴与城市营销
      进入后工业社会，发达国家逐渐由制造业向服务业、由传统服务业向现代服务业转型，新国际劳动分工以“去工业化”加速实质性生产由发达国家向发展中国家转移。为此，许多曾经著名的传统工业城市沦为衰落地区，失去跻身全球竞争的机会。1980年代以来，通过区域复兴战略重振经济衰退地区和提升区域整体实力，成为发达国家尤其是西欧国家的重要议题之一。目前全球发展新形势为区域经济、社会和文化复兴提供了有利契机：(1)区域环境品质(物质和非物质)需求不断提高；(2)区域经济综合多样化发展，大量商业、娱乐、传媒、设计、展览、会议等新兴第三产业在城市地区涌现：(3)西方区域规划地位日益凸显，成为政府制定区域控制、鼓励政策促进私人投资和实现区域均衡发展的重要政治内容。
      城市营销是日益激烈的全球竞争下城市发展策略的调整措施。城市营销以增强经济活力、提高资源效率、吸引目标群体、营造城市环境为目标定位，对于提升城市竞争力的积极作用体现在树立企业家的营销精神、适应多变的城市发展环境、建立高效的城市管理模式等方面。然而，城市营销本身也是一把“双刃剑”；针对城市长远利益制定的符合发展规律的城市营销策略能取得营销和城市发展的”双赢”；忽视城市自身条件、过分依赖外部资源的营销策略，则可能对城市未来发展方向、功能定位乃至空间结构带来巨大负面影响。Friedmann(2002)质疑当前大量存在的短视、侵略性的“城市营销：发展模式，建议以内生动力、全面民主自治和多重目标最优酌“准国家城市”模式取代。Friedmann的核心观点并非全盘否定城市营销策略。事实上，作为政府战略性干预城市发展的重要手段，良性的城市营销是在充分发挥城市整体功能(政治、经济、社会、文化)。整合城市各项发展资源、创造比较优势的基础上，实现真正意义的城市竞争力提高和城市/区域全面、协调和可持续发展。
      2.2 基于营销策略的区域复兴
      根据可持续发展营销理念，重振衰落区域主要有以下几种发展策略。
       (1)产业复兴的先导策略。区域衰落的重要原因之一是经济功能衰竭，区域复兴首先要探寻经济转型的有效途径，主要通过开辟新兴城市功能尤其是第三产业再现衰落地区活力。德国鲁尔区、美国中西部的大湖区都是通过多样化的区域经济，实现了老工业基地的持续发展。
      (2)注重社会效益的价值体现。社会效益主要体现在解决就业压力、改善居住环境和减少地区福利差异等方面。如旧金山Yerba Buena改造，最重要就是为当地居民提供了大量的商机和就业机会。英国“格拉斯哥东区复兴”工程，在经济结构转型、地方企业现代化、吸引国内投资、再培训劳动力、扭转物质性退化和废弃、提升住房质量、改善周边环境以及投资基础设施等方面，都取得了极大成效。
      (3)重视文化政策的引导作用。文化政策是推动区域经济、社会复兴的重要手段。自从美国1970年开始将文化政策用以城市更新以来，英国在历经1980年代经济衰退后也逐渐应用这种解决城市经济问题的新方法，文化艺术作为促进经济发展的手段之一越来越多受到关注(黄鹤，2006)。
      英国的卡迪夫是最成功的经营型城市复兴典范。二战后，卡迪夫随着传统煤出口港的地位衰落陷入发展困境。1960年代末英国政府着手改建这一地区，至今卡迪夫已经成功转型为新型现代化服务城市。卡迪夫经营型更新实践得益于卡迪夫海湾城市发展公司(CBDC．1987-2000)。通过与CBDC合作，地方政府实现了诸多城市发展目标(争取欧盟发展基金、改造码头区、再开发棕地等)，CBDC则从中央政府获得了强制购买土地和联片开发的权利。由于卡迪夫政府和CBDc的复兴行动着眼于整个城市的全面复兴乃至威尔士的发展，因此极大促进了地区经济增长。
      3 新区域主义与城市增长联盟
      3.1 新区域主义与城市增长联盟的发展观
      自1980年代新区域主义(NewRegionalism)在全球范围兴起，区域被认为是参与全球竞争的重要空间与组织单元和推动全球化的基本动力。新区域主义致力于探索有效的地域空间组织模式和区域协调发展机制，以实现社会、经济及生态环境的综合可持续发展。相比传统区域政策，新区域主义先进之处在于：(1)强调区域不可或缺的价值，并认为区域应该成为现代经济政策关注的焦点；(2)鼓励区域内多元主体互动、激发内生发展潜力的各种长期政策与行动；(3)各种区域政策的关键在于增强“合作网络”的集体认识、行动与反应能力，强调经济与社会行为的区域化特征：(4)改进区域发展的经济、社会与制度基础，培育区域的持续发展能力等等(张京祥．2004)。
      城市增长联盟(Urban Growth coalition)是全球化背景下，城市内外各种发展要素做出的积极反应。城市内的增长联盟被学者(Molotch，1976；张庭伟，2002；罗小龙．2006)称为城市增长机器(UrbanGrowthMachine)。城市间的增长联盟主要指一定数量的城市在“合作共赢、互惠互利”的原则下，以产业链、技术、信息等无形载体或具体空间地域等有形载体作为合作依托，自由自愿结成以共同增长发展为目标的联盟组织。城市问增长联盟产生的原因之一是基于有限的城市资源(有形、无形)，城市之间相互联合可以通过要素叠加、优势互补，实现资源的高效配置和形成规模经济，进而使每个城市实力都得到提升；原因之二是联盟的城市可以相互分担开发成本，每个城市的投资风险都被降低。事实上，城市增长联盟符合“新区域主义”思想。新区域主义主张利用“区域”手段将资源浪费降到最低和区域实力提到最优，认为在积累人力资源、改善基础设施保证城市竞争力的同时，更需要鼓励产业集群发展。由于产业集群必须依赖各种水平或垂直的、相互依赖的经济合作网络，城市增长联盟恰是通过城市间的协议规章，减少贸易壁垒和削减个体局限，以自发的、多元行动主体和共同目标的联盟组织，推动地方经济“合作网络”的形成和发展。
      3.2 区域增长联盟实践
      新区域主义将“区域”看作协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源。实际上，增长联盟正朝着多种实践尺度发展：(1)国际层面主要形成了一些以国家为单位的范围不一、结构各异的跨国家机构组织，如欧盟(EU)、北美自由贸易区(NAFTA)、亚太经合组织(APEC)、东南亚国家联盟(ASEAN)等；(2)国家层面主要是以城市及经济区为主体的城市密集地区数量不断增加，如大伦敦都市区、大巴黎都市区、多伦多大都市区以及中国的长三角和珠三角都市区等，通过城市联盟形成的都市区组织成为参与全球经济竞争的实体单元，为避免被全球经济边缘化，各个城市都会尽量融入这类区域组织。
      纵观诸多成功的区域联盟发展经验，其增长战略主要体现在：(1)高效的区域协调机制。1990年代后的区域联盟合作更加强调协作和自愿参与，采取了更为民主、弹性的管理方法和设置有限功能的协调委员会等，共同的战略目标结合灵活的专项行动计划得以有效实施。如欧盟1999年通过的《欧洲空间发展展望》(European Spatial Development Perspective)就是此方面的成果代表；(2)良好的法律保障体系。跨区域协调机构虽然有综合性职能部门和专门职能部门之分，但一般都有自己的预算、都能起草法律，在区域政策和区域战略上都有选择权和决策权。区域协调政策一般以法律形式制定和颁布，区域规划一旦通过就被赋予法律保障地位。这种法律效应不仅体现在民众可以利用区域规划适当制约地方政府的行政行为，也成为上级政府和中央政府同意或否定地方具体政策的法律依据之一。如1986年英国环境大臣就根据国家工业区域发展规划．驳回了伦敦自治市Southwark制定的北Southwark地方规划(Local Planning)；(3)多元化的公共政策导引。公共政策主要以区域规划的形式表达，其经济社会目标主要是缩小地区差距、平衡地区发展，营造健康、稳定的区域整体发展环境。除此之外，联盟组织的公共政策对区域发展有共同影响的生态环境维护、城市空间演化、文化遗产保护等许多内容，也有相应的发展政策指引。
      4 区域创新系统的培育
      4.1 新产业区与区域创新系统
      1970年代，美国硅谷、意大利东北部、日本等少数区域成功抗衡了经济危机成为全球经济增长明星地区，它们具有共同特点：(1)中小企业集群；(2)服务一定范围的国内或国际市场；(3)企业间有稳定的竞争与合作网络关系。不完全类似马歇尔产业区，这类地区又被称为新产业区(New Industrial District)。新产业区后来也被发现存在于其他发达国家及发展中国家，如德国的Baden-Wurttermberg、韩国龟尾、中国台湾新竹园等，并且涉及从高新科技产业到一般的传统产业。产业集群(Clusters)构成了新产业区发展基本单元，主要由某一特定领域内相互联系、地理位置相对集中、所属行业相近的企业和机构组成(Poter，1998)。除了有足够的企业数量、种类和互动来往，产业集群必不可少的，另一重要基础是区域创新网络(InnovmionNetwork)。在区域创新网络中，充足的相互联系的机构组织(大学、研究院、中介咨询机构、政府部门等)以及“边干边学”(LeaEningbyworking)的精神促使创新、传播带来知识外溢和技术外溢，技术、制度以及管理等多种形式的创新保持了集群区内稳定、活跃的发展环境。同时，地域性社会文化基础也是产业集群的成功经验。
      1980年代以来，区域创新能力逐渐被认为是获取全球竞争优势的决定因素。P.Cooke(1994)首次指出区域创新系统(RIs：Regional Innovation Systems)是由地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织体系，这种体系支持并产生创新。发展经验表明，区域创新系统对区域经济的促进作用表现在：(1)提高区域竞争优势。国家竞争力并不决定于整个国民经济，而取决于该国具有国家竞争优势的特色产业或产业集群(Porter，1990)。产业集群以自主创新的方式提供创新体(新产品或产品新功能)和打下产业长链创新的基础，为其根植的区域创造有利的创新条件；(2)推动产业结构升级。区域创新系统能有序引导主导产业不断更替以适应发展需要，带领产业结构向更高经济效率的方向升级；(3)平衡区域经济发展。极化效应导致区域经济长期不平衡状态，创新和学习则为落后区域提供赶超机会，以创新意识学习和借鉴先进经验实现经济快速发展。区域创新系统将推动后进区域跨越发展，进而缩短不同国家和区域间的差距(顾新，2002)。
      4.2 营造区域创新的环境
      智力密集、风险资本、基础设施、信息服务等因素并不与创新过程发生必然联系，创新是很多行为主体通过相互协同产生技术的过程，必须重视创新网络和社会文化等区域创新环境(InnovativeMilieu)的建构(Hall，1998)。培育良好的区域创新系统首先必须营造促进区域创新的整体环境：
      (1)区域创新的制度环境。良好的制度供给(政策法律、道德规范、行为准则)立足于降低不确定性造成的交易成本，活化区域资源增加知识外溢，促使企业效率提高和区域经济增长。制度创新应该重视能形成区域协调合作机制的区域治理创新。区域治理创新有赖于多层次、网络化的管治体系，不仅需要鼓励公私部门合作．强化市场调配作用和政府公共服务职责，还应该充分利用各种激励机制调动参与主体的主动性和积极性。如台湾政府就积极介入了新竹科学园区的建设并提供优惠政策、设置奖励基金等；1990年代后硅谷的合资企业则以新经济体形式推动区域经济转型，联合(企业、社区和政府)目的和项目创造了更加紧密联系的社区。
      (2)区域创新的社会文化环境。硅谷的成功离不开自身的文化、社会精神——勇于冒险、善待失败、乐于合作。区域的社会文化环境以地域性风俗习惯．价值观念、文化水平等深层次内容，反映区内主体是否有相互交流、信任、合作以及学习创新的意识，同时也决定了区域经济发展的潜能和可能达到的水平。与此同时，大量的产学研机构和能传承地方文化的高素质人才对于区域创新环境也十分必要，如斯坦福大学构成了硅谷经济发展的强势创新源，台湾新竹园区发展相当程度上归功于工业技术研究院、交通大学、清华大学等研究机构。
      (3)区域创新的基础设施环境。基础设施是区域创新的基础性环境，是创新体系正常运行的重要保障，主要涉及交通运输体系、信息通讯网络、产学研区、市场环境等内容。现代化交通和通信技术构成了硬件基础设施环境，科技园区、研发基地及中心等科研机构对于科技示范、成果孵化、人才培养具有重要的软件环境作用，健康稳定的市场环境则是实现技术与市场有效对接的必需环节。
      迈入2l世纪以来，全球经济一体化和城市化正在加速推进，受地域限制，越来越小的经济社会活动和要素流动将进一步强化区域在全球网络中的地位和作用，无论在发达国家还是发展中国家，诸多城市密集地区被赋予了较以往任何时期更为重要的全球战略性功能。为了应对全球化激烈竞争的挑战，全球城市区域实施了一系列新的发展策略，然而这些策略给区域的长远发展带来的影响却是不一样，有些甚至具有双刃剑的效应。如何持续提高全球城市区域的竞争力、发展品质和治理水平，将是一个长期的课题。
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