在规划中实践生态理念—国外规划的生态理念和法律性规定精要

2008-11-14 人民长江报

余富基

      在1992年联合国环境与发展会议发布《里约环境与发展宣言》、《只有一个地球》以及《21世纪议程》中，人类开始确立“人与自然相和谐”的理念并把“可持续发展”确定为国际社会共同的目标。科学发展观要求规划，不能再以人的需要取向作为判别各种事物价值和效用的唯一依据，而应以整个自然生态环境的需要为判别依据。规划的核心理念，应包括人与自然和谐相处。生态理念应统摄规划
      国外研究者认为，当前，全球经济正经历着工业革命以后的环境革命，可持续发展理念与生态原则成为全社会的共同要求，其意义就像一万年以前的农业革命和18世纪的工业革命一样重大。
      世界规划的趋势，是将规划目标由传统的单一考虑国民经济发展扩大到包括社会、环境在内的更多方面。德国执政的社会民主党的纲领中明确地提出“生态现代化”问题。《斯特哥尔摩宣言》(1972年)指出：为今世和后代的利益，对于地球的自然资源，……，应当通过认真的规划和管理予以保护。
      在规划理论上，国外有不少能充分反映生态要求的先进规划的方法与技术。如上世纪90年代，美国资源开发提出了综合规划和全面质量管理的规划方法模式。近年来，加拿大对水坝规划也是以可持续发展思想为核心重新定位和结构调整。在规划方法上，将水看作是大生态系统中的一个方面，与土地、环境、经济等要素结合起来综合考虑，极其关注社会经济和生态。自从上世纪30年代开始提出河流多目标开发原则之后，以保护生态等多目标的综合利用成为世界各国进行水坝规划的基本指导原则。2000年10月，国际水电协会认为：在水电站的规划、实施和运行中要吸取的主要教训包括应全面考虑环境、社会、经济和技术准则；水电工程应在一个地区的能源何水资源政策框架内进行整体开发；由水坝建设而引起的环境和生态问题，可以通过适当的规划和采用必要的技术加以解决。
      资源规划应当将预防地质灾害和风险管理纳入规划，建立健全预警和应急机制。由灾害管理方式向预防性和预先策略的转变会使社会在应对飓风、洪水、干旱和其它灾害时降低脆弱性。在灾害发生前制定规划，会使政策制定者以最小的成本降低负面的影响。
      实践生态理念的立法规定
      使流域管理机构的规划权责法定化
      美国的《特拉华河流域协定》规定：委员会应为本流域水资源的短期开发和长期开发制定综合规划并加以实施，并经常对其进行评价和修改。美国《上密西西比河管理法(1986年)》规定：上密西西比河流域管理协会是“国会指定的总体规划管理者”。
      法国的《水域分类、管理和污染控制法》(1966年)规定：将全国江河分为6大流域，并在每条流域设立独立的管理机构——流域财务署，负责制定长远规划和水域管理。法国《水法》规定：“水开发和管理的总体规划应当自本法律颁布起五年内，由一个有能力的流域委员会，根据地方行政首长协调本流域事务的建议进行起草。”“由地方水委员会起草或修改的水开发和管理规划，应提交给有关的一般性和地区性的委员会以及流域委员会审阅。流域委员会将确保在其管辖权限内协调水开发和管理规划。”“水开发和管理的总体规划应由流域委员会批准、行政机构认可”。开发规则的拟定单位大多经过了国家立法机构授权。规划本身也是经过立法机构讨论批准，大都具有法律效力，使规划具有特别法律地位与行政约束力。规定违反规划应承担的法律责任，包括违反规划的程序性责任与实体性责任；规划主体的编制者责任与执行者的行政责任；个人与行政主体的责任以及规划相对人的行政责任，等等。任何部门或地方的水利水电建设必须接受法定规则的统一指导。这些措施与规定有利于国家在对水能资源最充分、最合理的利用的同时加强水资源的保护。
      《澳大利亚政府间环境协定》(1992年)规定：缔约方同意各级政府的环境政策和规划的制定和实施必须将“生态多样性和生态完整性的保护”成为一种最基本的考虑；它还将“风险预防原则”、“代际平等原则”“保护生物多样性和生态完整性原则”和“改善评价、定价和刺激机制的原则”规定为政策制定和项目实施应必须遵循的原则。
      发过《水法》规定：当水开发和管理规划得到批准后，由行政机构作出的、在所述规划范围之内实施的和水有关的决策必须和所述规划相一致。
      国外有的规划还具有造法功能。如《欧洲联盟条约》规定：在制定环境总体行动规划之后，理事会应视情况，采取实施这些规划所需的措施，即要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的包括条例、指令和决定在内的措施。
      规划环评的强制性
      美国《国家环境政策法》(1969年)规定：任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构所要确定的重要行动都要进行环境影响评价。并规定：“对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的宫员提供一份包括下列事项的详细说明”。新西兰、荷兰、德国、法国、加拿大等国家也通过立法，在不同程度
      上要求对政府决策进行战略环境影响评价(SEA)。
      确保规划环评的公正性。环境保护做得比较好的国家，一般都有权威机构负责环评及对一些相关争议作出最终裁决的组织。如在美国的“全国环境和制定计划管理机构”(NEPA)中，以法定的形式专门设立了一个直接对总统负责的环境质量委员会(CEO)，以监督该法的实施并裁决评价过程中部门间的争议。
      公众参与的法制保障
      确立公众参与规划是一种重要的民主权利。世界《21世纪议程》特别强调加强个人、团体和非政府自治在履行已商定的计划中的作用，认为“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与决策”。
      完善民事诉讼与行政诉讼主体的设定。欧盟为了保障欧盟环境法的实施，规定公民可以提起司法诉讼。印度联邦政府早在1997年就成立的准司法机构——国家环境问题上诉庭(NEAA)，其职责是专门受理那些在环保方面已经获得联邦政府的批准，但仍有人持反对意见并提出上诉的工程案例。
      为实施规划生态目标在执法上提供组织保障。在加拿大，作为社会监督的一种形式的环境上诉委员会，其职责是针对开发建设活动对环境影响进行监督，接受破坏和影响环境方面的诉讼(与向法院诉讼有所区别)，并进行调查、取证和调解。