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教育公平视角下的中小学布局规划实施评估


2017/8/4  来源:ghy
教育公平视角下的中小学布局规划实施评估
 
 
摘要:以教育公平的视角来审视当前我国中小学布局规划存在的问题。将规划实施评估与规划管理相结合,改变以往“实施评估——规划修编”的反馈机制,通过建设和管理手段来探寻城市公共基础设施供给问题。本文以武汉市青山区中小学布局规划实施评估为例,从中小学具体现象出发,分析我国“教育公平”政策的核心内涵,以此为基础确定规划实施评估的关键影响因素:服务半径覆盖率与学位承载力。通过中小学就学情况大数据的GIS分析,建立规划预警分区,制定相应的中小学建设分级管控政策,服务规划管理,促进教育公平的实现。
关键词:教育公平、中小学、服务半径、覆盖率、学位承载力
 
1    引言
“教育公平”已经成为当前国家和社会关注的焦点话题之一。国家“十三五”规划建议中明确提出了“坚持共享发展,着力增进人民福祉”的发展要求。针对教育公平,提出了“推动义务教育均衡发展,全面提高教育教学质量”、“促进教育公平。加快城乡义务教育公办学校标准化建设”等内容。武汉市“十三五”期间提出“全力打造民生升级版”,针对基础教育、医疗等领域,大力实施托底计划,强调托底服务要均等化、全覆盖。公共服务设施与城市规划和城市管理密切相关,其空间分布的公平程度事关城市居民的生活环境和生活质量 [1]。从相关政策发布来看,中央到地方各级政府关于教育公平的核心内涵主要体现在“基础教育有学上、学校建设质量好、学校教学质量高”三个方面。
城市规划主管部门主要负责基础教育设施的规划布点,通过中小学布局规划对基础教育设施的点位和面积进行管控,主要体现教育公平核心内涵的前两条。武汉市自2014年批复《武汉市普通中小学规划(2013-2020)》以来,随着城市化进程的不断加快,城市人口增加,城市更新速度加快,基础教育设施面临较大压力。规划实施评估,一方面是要根据问题产生的现象,找准具体问题发生的区域,另外更重要一方面,是要提出具体解决办法,为中小学教育设施布局提供“教育公平”的路径。
2    当前面临问题
 “入学难”近年来成为民生关注的话题,但此现象并不是一直以来存在的,而是与我国人口流动、城市化进程、人口生育高峰波动、学校标准化建设等现象和要求密切相关。总结下来,主要有以下几点原因。
2.1 城市化带来流动人口向城市集聚
自2003年9月国务院办公厅发文要求“以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主解决进城务工就业农民子女义务教育问题。”后,湖北省、武汉市相继发文解除农民工子女入学的障碍。随着武汉市经济发展与城市地位的不断提升,以武汉城市圈为主的周边地区流动人口进入武汉市,其子女自然成为学龄人口的重要组成部分,而学校建设的速度并未与之匹配。
2.2新建小区配套学校建设滞后
城市化带动武汉城市更新速度的加速, “三旧”改造、棚户区改造等推动了城市房地产的发展,同时也带来城市庞大的拆迁工程。一方面,大量新建住宅小区得到建设,吸纳了城市年轻一代和外来流动人口的入住;另外一方面,基于房地产开发与公益性设施建设投入产出收益的差异性,带来了配套基础教育设施建设在开发时序、开发积极性上的滞后,配套建设总是“慢一拍”。武汉市某小区15年开学季,200适龄儿童无学可上,而楼盘建设已经由1期建设至10期,人口达4万人之多。无对口小学,使得上学难题至今成为社会民生关注的痛点之一。
2.3人口生育高峰及人口生育政策的变化
07年“金猪宝宝”、08年“奥运宝宝”的大量出生,使得武汉市13年小学入学人口达到7.8万人,创下新高,而随着14年“单独二胎”、16年“全面二孩”政策的放开,未来5年内,城市学龄儿童入学必定会进入新的高峰。这些原因带来的 “入学难”问题,都是城市基础教育设施建设方面可以预知确无法避免的难题之一。
2.4 学校标准化要求的提出
2016年第五次全国教育工作会议,重点关注教育质量和教育公平问题,明确提出了“优化学校布局,努力消除城镇‘大班额’现象”。武汉市也发文提出了要进行校园标准化建设。从2009年秋季起,新生年级按计划招生,不得突破标准班额。其中,小学为每班45人以内,初中为每班54人以内。对教室班额数进行限制的目的是为了保障教学质量,而与之对应的“大班额”现象,则是由于学生人数激增采取的应急办法。以武汉市青山区2015年数据为例,平均班额数已经达到48人/班。而在城市三环线以内的学校平均班额数普遍高于平均,部分学校平均班额数接近60,远高于武汉市规定的45人/班的标准。
2.5小结
总结下来,当前中小学规划建设所面临的主要矛盾是就学需求不断增加,而学校建设并未增加。具体来讲,就是学校服务半径覆盖率不足和学位承载力不足。服务半径覆盖率体现的是公共服务设施的可达性无法满足就近入学。基于此可以研究不同社会群体享有公共服务的差异性、公平性及影响因素和机制[2]。学位承载力体现的是学校对于周边学位需求的接纳能力。如果突破承载力的限度,就会对学校基本教学、标准化建设等内容造成影响。不同于风景旅游区承载力等相关概念,学位承载力具有用地指标需求的强制性,并不能通过类似“完善、优化管网措施”、“优化口号”[3]等方式提高。
3    规划实施评估
3.1 方法体系
传统城市规划实施评估的主要内容,包括现状情况描述,主要问题分析,规划应对策略等三个方面。实施评估的首要任务是全面盘整规划实施情况,通过主要指标实现度的比对来对原有规划进行评价,然后对规划提出修编的相关建议。其中规划建议的内容往往偏向于原则性,最终目的是为了服务规划修编。例如最常见的城市总体规划实施评估,通过分项人口、目标、用地、公共服务设施、历史文化等各个方面的分析评价,反馈到新一轮城市总体规划编制中。
中小学布局规划实施评估与传统城市规划实施评估具有一定差异性。2001年,国家出台了《关于基础教育改革与发展的决定》,明确指出小学就近入学,初中相对集中,优化教育资源配置,合理规划和调整学校布局。在此原则指引下,全国各市开展了《普通中小学布局规划》,改变了以往中小学布局无理可依的局面。在此之前,有学者将中小学布局规划存在的问题归结于城市规划制度的失灵[4]。在有效规划原则指导下,国内近年中小学就学问题产生的主要原因并不在规划,而在于对中小学建设的建设和管控。在市场导向下,城市建设活动偏向于更具有经济价值的房地产开发。由于对公共基础服务设施的忽视,导致建设的滞后,无法应对不断变化的需求。同时,由于教育质量的不均衡使得择校热、学区房问题严重。高饱和的优质教育资源与低招生率的普通教育资源两种情况往往同时存在。因此,对于类似中小学布局这类指导建设的规划实施评估,其最终结论并不应该主要针对新一轮规划的编制,而应该着眼于下一步能否给城市管理者带来应对策略。
图1:传统与创新实施评估反馈机制对比
3.2 评估范围的界定
由于中小学设施并无等级之分的特殊性,具体某一所中小学服务设施仅仅只是对应某一片区。评价分析的范围在小范围相对集中,在城市大区域范围相对分散。这种特性使得中小学布局规划的实施评估工作可以更好的对接管理。评价范围的选择,主要包括教育部门划分的学区以及规划部门划分的规划管理单元。本次实施评估工作选择的评估分析范围是后者,一方面教育部门为避免争议对学区的划分一直秘而不宣,学区还经常根据需求进行调整;另外一方面,规划部门划定的控规管理单元相对来说稳定,同时也便于对与城市建设的规划布局与管理。
3.3 基本情况介绍
本次实施评估研究的范围是武汉市青山区,位于主城区东北部,长江南岸,行政范围横跨城市三环线。2013年青山区编制完成中小学布局规划以来,城市建设速度不断加快。一批居住、商业功能得到开发建设。同时通过优化资源配置,教育部门对三环线以外中小学设施进行了大量集并,学校数量不断减少。新的城市建设活动和中小学设施布局变动,使得近年来中小学就学矛盾不断突出。原有中小学布局规划的内容虽然并未进行太多改动,但学校建设往往滞后,原有布局规划的指导性被忽视。为了全面评估青山区中小学布局规划的实施情况,寻找就学矛盾区域,更好的体现教育公平,开展了本项目。
3.4 关键影响因素
针对规划实施评估,主要考虑学校服务半径覆盖率和学位承载力两个关键影响因素:
第一:学校的服务半径覆盖率。近年来出现的“入学难”问题,很多情况下是由于周边无学可上,服务半径覆盖率不足。2001年,国家出台了《关于基础教育改革与发展的决定》,明确指出小学就近入学,初中相对集中,优化教育资源配置,合理规划和调整学校布局。武汉市出台的《武汉市普通中小学布局规划(2013-2020)纲要》指出,小学服务半径500米,初中服务半径1000米。虽然由于机动车交通方式大大提高了学校可服务辐射范围,但是从以人为本的角度来看,步行距离仍应作为学校服务半径主要考虑因素。服务半径如果能覆盖到学位需求,则意味着有学可上。城市外围地区由于人口密度较低的原因,学校的服务半径一般来讲可以适当的扩大,在本次实施评估中,武汉市青山区三环线以外区域采取小学服务半径1000米,初中服务半径2000米的处理办法。
第二:学位承载能力。就是指在国家和地方规定的生均用地指标的要求下,学校的容量能够满足入学需求。学位承载力体现的是对学校建设质量高低。在《城市普通中小学校舍建设标准》和相关国家标准中,对于学校功能室、特殊教室、操场、教室、办公楼等均进行了控制。武汉市也出台了相关的规定,根据城市区位的不同,对不同类型学校的生均用地标准进行了规定。
3.5 评估结论
对武汉市青山区的中小学布局情况进行分析,基础数据的来源主要是教育部门提供的现状学校学生数和班级数,以及规划部门提供的现状学校控制面积、位置以及城市人口分布相关的数据。对以上数据进行GIS分析,主要包括以下两个办法:
服务半径覆盖率分析法:在一个规划管理单元内,按照中小学服务半径所覆盖的居住用地的比例进行分段分级评价。在本次中小学实施评估中,按照覆盖率80%、50%进行分段分析,得到的结果与区教育局管理人员所了解的入学缺口地区较为一致。
图2:小学服务半径覆盖率分析
图3:初中服务半径覆盖率分析
服务半径覆盖率分析的结论一方面与中小学的数量和布局有关,另外一方面与管理单元内用地构成相关。根据分析结论可以看到,青山区在城市三环线外围区域,服务半径覆盖率较低。而城市三环线以内学校数量较多,大部分覆盖情况较好,局部缺口区域覆盖率较低。总体来看初中服务半径覆盖率情况要好于小学,一方面是因为初中服务半径大于小学,另外一个方面也反应出初中入学矛盾小于小学。
学位承载力法:根据管理单元周边中小学用地按照生均用地指标(如下表)计算所能承载的学位数量,与管理单元内的学位需求数量进行差值对比。将差值与武汉市规定的最小学校班额(小学18班,每班45人,中学18班,每班50人)所承载的学位数量进行对比,根据对比情况进行分段分析,得出结论。其中学位需求按照管理单元内部人口乘以千人指标得到。通过现状人口及审批居住用地项目计算管理单元内部总人口。
表1:各学段生均用地指标一览表
区域
小学段生均用地(平方米/生)
初中段生均用地(平方米/生)
18班
24班
30班
18班
24班
30班
老城区
10.2~13.7
9.7~13.2
9.3~12.3
12.2~16
11.8~15.6
11.4~14.8
建成区
13.7~20.5
13.2~18.4
12.3~17.5
16~22.2
15.6~19.8
14.8~18
新建区
23.5
21.4
20.5
27.2
25.8
24
图4:小学学位承载力分析
图5:初中学位承载力分析
学位承载力的分析结果与中小学的建设情况以及人口分布情况密切相关。从以上分析结论,可以发现,近年来城市开发的热点区域(行政区西侧城市重点建设区)呈现明显的学位承载力缺口,缺口数量至少需要新建一所以上最小班额小学或在现有小学面积基础上进行扩建。从学位承载力分析方法能看出,初中的承载情况要好于小学,就学压力较小。
4    规划应对策略
4.1 衔接规划管理
规划实施评估的结论必须要服务于规划管理,才能够使得城市做出教育公平目标的应对。结合实施评估的结论,从规划的视角,建立一种“疏堵结合”的管控模式,将规划实施评估结论转换为政策制定的依据。从实施评估结论看,一方面,规划学校布点必须与人口的分布相协调;另一方面,规划学校的承载力必须与人口的学位需求相协调。“疏”的意思就是通过新增学校的供应,以达到满足学校服务半径及学位承载力的要求。“堵”就是对已经出现中小学入学矛盾的区域,适当控制人口增加速度。具体来讲,就是在规划布局与审批过程中,控制居住类项目的供应速度。
4.2 建立预警分区
结合实施评估中服务半径与学位承载力两种方法,通过教育管理部门、规划管理部门、社会公众相关意见的修正,按照预警从严的原则进行叠加,得到中小学实施评估预警分区。对预警分区进行分级管理,:划分 “红、黄、绿”三个级别。通过预警分区的分级制定中小学建设的相关管控规则。
图6:预警分区建设
图7:小学预警分区图
图8:初中预警分区图
从预警分区的结论来看,小学建设是近年入学矛盾突出的重点,需要在规划管理中进行建设引导。实际上从原青山区中小学布局规划来看,中小学存在的问题更多的在于“有规划难建设”,验证了前文所提及的实施评估目的并不一定是对以前规划进行调整的结论。
4.3 制定管控规则
结合实施评估结论,制定“红、黄、绿”三级预警分区管控规则,服务规划管理。最终,促进城市基础教育设施建设朝中小学布局规划控制的目标发展,使城市建设与人口增长、基础设施建设同步,达到教育公平。
其中红区预警区表示现状学校存在较大的缺口,需要新增学校建设来满足地区对中小学设施的需求。在规划管理中,必须根据中小学建设的缺口进行建设补充。对于基础教育设施用地的土地出让、拆迁安置、建设资金等进行优先考虑。
黄色预警区表示现状学校存在一定的缺口,目前学校的布局情况虽尚能满足中小学上学的需求,但难以满足大量新增学位增长需求。在规划管理中,对于新增居住用地的情况要进行学位承载力分析,根据相关标准同步配建学校。
绿色预警区表示现状学校供给尚可,可以进行一系列的城市建设活动。但是对于新增居住用地,仍然需要评估其带来的新增学位需求是否会对预警分区带来改变。如有改变则按照相应预警区进行控制。
表2:预警分区管理措施
预警分区
管理措施
教育部门积极上报学校建设年度计划,规划部门结合学校建设情况控制住宅类用地供应速度
新增住宅类项目必须根据新增建设规模配建中小学设施
绿
如若新增住宅类用地供应,必须重新进行实施评估
将预警分区的成果转化为便于管理的规划图则。图则主要明确中小学预警分区、管理单元中小学管理信息等内容。
 
 
 
 
 
 
 
 
图9:青山区小学预警分区图
图10:青山区初中预警分区图
通过预警分区图则,便于城市管理部门合理推进基础教育设施建设,以公共服务设施的底线思维控制城市建设速度,保障中小学设施的规划实施,真正达到教育公平。
5    结语与展望
传统意义上规划实施评估将结论引向既有规划,但多数情况下规划并无太大过错。造成公共基础服务设施紧缺的更多在于规划的实施与管理。本文以武汉市青山区中小学布局规划实施评估为例,介绍将实施评估结论与规划管理相结合的方法,重点强调实施与管理对于城市的重要作用。就中小学布局来看,实施评估落关注于服务半径覆盖率与学位承载力两个方面,从规划的角度来保证教育公平。但目前基于优质教育资源分布造成的“教育质量公平”问题尚需教育、规划管理部门共同努力,寻找实现教育公平、均衡布局的最佳办法。

 

 

教育公平视角下的中小学布局规划实施评估.pdf


 

 
参考文献
[1]高军波,周春山,叶昌东.广州城市公共服务设施分布的空间公平研究[J].规划师,2010,26(4):12-18.
[2]江海燕,周春山,高军波.西方城市公共服务空间的公平性研究进展[J].城市规划,2011(7):72-77.
[3]刘滨谊,余露.风景旅游承载力评价研究与应用——以鼓浪屿发展概念规划为例[J],规划师,2003,19(10):99-104.
[4]曾萍,沈陆澄.市场经济条件下教育设施规划的失灵、重整与预警[J],规划师,2001,17(5):76-79.

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